| Антикризис: обзор программ стимулирования национальных экономик в различных странах |
|
|
|
Кризис 2009 года, от которого до сих пор пытается оправиться весь мир,
скорее всего, войдет в историю не просто как первый глобальный кризис.
Это кризис, наиболее острая фаза которого закончилась благодаря
согласованной политике ведущих мировых держав. Пока неясно, будет ли
этих действий достаточно для полного выхода из кризиса. Опасность так
называемой «второй волны» (для США она будет как минимум третьей) – еще
одного периода экономического спада – остается вполне реальной. Сейчас не до конца очевидны последствия принятых решений – в первую очередь инфляционные последствия количественного монетарного ослабления. Краткосрочные цели поддержания экономического роста зачастую противоречат долгосрочным задачам структурной перестройки экономики (в направлении снижения глобальных дисбалансов). Остается реальной опасность суверенных дефолтов. Тем не менее, государственная политика позволила многим странам быстро стабилизировать экономику и даже вернуться к почти предкризисным темпам развития. Поэтому можно подвести предварительные итоги реализации различными странами антикризисных программ поддержки экономики. Для этого нужно оценить:
На основе этого анализа можно выработать предложения по дальнейшим антикризисным действиям в России. АНТИКРИЗИСНОЕ СТРАНОВЕДЕНИЕ Возможности правительств и центральных банков различных стран реализовать ту или иную антикризисную политику во многом зависели от экономической ситуации в предкризисные годы (описание антикризисных политик см. с докладах МВФ («The State of Public Finances Cross-Country Fiscal Monitor: November 2009») и ОЭСР (Economic Outlook Interim Report, Ch.3, March 2009). Например, страны с критическим уровнем инфляции и бюджетным дефицитом не могли себе позволить сразу начать проводить стабилизационную мягкую и фискальную политику из-за угрозы дестабилизации экономики. Рассматривая страны с данной точки зрения, их можно разделить на две группы (см. схему 1):
Антикризисная типология
1) Страны, до начала кризиса не имевшие критических проблем, могли изначально использовать стабилизирующую мягкую денежную и фискальную политику. В эту группу входят
2) Страны, имевшие критические проблемы. Они были вынуждены сконцентрироваться на реализации стабилизационных программ, напоминающие те, что обычно применяет МВФ. Такие программы включают в себя сокращение бюджетных расходов и повышение процентных ставок для стабилизации национальной валюты. Многие из этих стран столкнулись с серьезными проблемами в банковском секторе и были вынуждены пойти на национализацию и рекапитализацию банков. В эту группу входят:
ЭТАПЫ КРИЗИСА И АНТИКРИЗИСНАЯ ПОЛИТИКА Наибольшие масштабы приняла антикризисная политика в развитых странах (группа 1B, см. схему 2). Они и сейчас продолжают активную реализацию антикризисных политик. Страны из группы 1A применяли похожие меры во время острой фазы кризиса, но сейчас постепенно отказываются от господдержки экономики. У стран группы 2 далеко не всегда была возможность реализовать антикризисные программы. А если им это удавалось, стимулирующие программы имели примерно такой же характер, как у стран группы 1В. Большинство развитых стран вынуждено продолжать меры поддержки экономики. Или даже расширять их (налоговые льготы по поддержке ипотеки в США). Исключения – меры предоставления ликвидности через чрезвычайные окна и меры страхования финансовых активов, введенных на пике кризиса доверия на финансовом рынке. Необходимость продления антикризисной политики сохраняется несмотря на начавшийся экономический рост. Ведь он все еще базируется на государственной поддержке экономики (как на собственных мерах, так и на мерах, принятых в других странах). Среди закрытых программ можно отметить лишь программу cash-for-clunkers, которая имела существенный эффект на автомобильном рынке, но в значительной степени за счет переноса спроса на более ранний срок. Кроме того, эта программа была очень дорогой. Многие страны занимаются выявлением критических на текущий момент проблем в экономике и разработкой дополнительных мер по их устранению. Общие проблемы для развитых стран (группа 1В) – это ситуация в малом бизнесе и на рынке труда. Странам из других групп, помимо этих проблем, приходится решать проблемы, связаны не с госфинансами (группа 2С), а также опасностью роста инфляции и перегрева (группы 1А и 1С). Параллельно продолжается осмысление причин и итогов кризиса, разработка мер и реформ, которые позволили бы предотвратить подобные кризисы в будущем. Больше всего таких реформ разрабатывается в финансовом секторе. В академической литературе обсуждается вопрос об изменении денежной политики (должна ли она реагировать на пузыри, и в каких случаях), а также о необходимости введения механизмов страхования на случай повторения кризисов, подобных кризису доверия 2008 года. Ведь при современной сложности финансовых рынков полностью предотвратить кризисы не удастся (см., например: Guillermo Calvo, Rudy Loo-Kung »Should we rush further to regulate financial institutions?", и Ricardo Caballero, «A Global Perspective on the Great Insurance Run: Causes, Consequences, and Solutions» – часть 1, часть 2). НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫЕ ПРОГРАММЫ Пока нерешенными, хоть и заявленными в рамках встреч G20, на сегодня являются:
1. задача сокращения глобальных дисбалансов (дефицита торгового баланса США и профицита в Китае и других странах) и
Дискуссия по этим вопросам сводится к давлению на Китай в сторону
ревальвации юаня. На самом деле, для кардинального изменения структуры
американской и китайской экономики необходим рост инвестиционной
активности, направленной на увеличение доли промышленности и
экспортирующих секторов в США и на рост отраслей, работающих на
внутренний спрос в Китае. Пока в заметных объемах этой активности не
происходит. 2. связанная с ней задача обеспечения устойчивого долгосрочного роста. Как показывает процитированное исследование ОЭСР, наиболее эффективными оказываются программы, которые способствуют росту спроса в краткосрочном периоде и росту предложения в долгосрочном. К таким программам относятся госинвестиции в инфраструктуру, расходы на активную политику в области рынка труда, включая организацию принудительных курсов повышения квалификации, снижение налогов на доходы, особенно для малообеспеченных семей. Один из ключевых факторов доверия к экономике и ее развития – устойчивость фискальной политики. Поэтому данные программы оказываются наиболее эффективными в странах, где фискальный бюджет и долг были сравнительно не высоки до кризиса, а также когда программы сопровождаются убедительными для рынка обязательствами (credible commitments) по своевременному сворачиванию программ.
Российская антикризисная политика за историю кризиса также прошла несколько этапов.
1. Меры социального характера (увеличение пенсий, создание общественных работ на месте основной занятости сотрудников) и поддержка отдельных предприятий. И в этом случае причины и направления поддержки имели социальную окраску. Очевидно, что поддержка ВАЗа лишь частично связана с желанием развивать автопром. В значительной степени она направлена на стабилизацию социальной ситуации в регионе.Впрочем, в этом отношении российское правительство мало чем отличалось от правительств других стран мира. Тем не менее, одним из эффектов антикризисных мер по этим направлениям была защита интересов и поддержка собственников и менеджмента компаний, находящихся в тяжелом экономическом положении. В отличие от других стран, собственники и менеджеры компаний, спасенных государством в ситуации, когда они были на грани банкротства, не были сменены и пострадали в минимальной степени. 2. Меры по поддержке банковского сектора, позволившие российской банковской системе удержаться на плаву без серьезных потрясений. В этом случае упор также был сделан на сохранение текущих институтов и текущих собственников. 3. Дополнительные межбюджетные трансферты. 4. Поддержка спроса за счет расширения государственных закупок. Данная мера в основном коснулась автомобильного сектора и строительства. Ее эффект пока сложно оценить. Сложно оценить и эффект мер по поддержке малого бизнеса, – таких, как предоставление гарантий по кредитам и субсидий по процентным ставкам, льготной аренды помещений, а также еще одну попытку снижения административного давления.В части проведения реформ, в том числе в финансовой сфере, прогресс пока минимальный. В целом, политику 2009 года можно характеризовать как политику купирования проблем, возникших во время кризиса. Как и в других странах, эта политика шла вразрез с задачами модернизации экономики. Это особенно хорошо видно на примере политики в отношении сокращения занятости и безработицы. Россия пошла по европейскому пути, стараясь всеми силами удерживать занятость и используя для этого как административные рычаги, так и организацию общественных работ прямо по месту основной занятости сотрудников. С точки зрения задач модернизации, было бы желательно позволить компаниям избавиться от излишней рабочей силы, повысить производительность труда и эффективность своей работы. РЕФОРМА ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА То, что в большинстве стран антикризисные меры до недавнего времени практически не имели модернизационного характера, связано с глубиной кризиса, и не отменяет необходимости перехода именно к модернизационным мерам. Для России эта задача особенно актуальна. А высокие темпы восстановительного роста, которые, согласно официальной статистике, продемонстрировала экономика в четвертом квартале, создают для этого объективную возможность. Поэтому в 2010 году важным элементом политики должны стать реформы, позволяющие начать решать ключевые проблемы, появившиеся во время кризиса, и реформы, способствующие модернизации экономики. В качестве основных направлений подобной политики можно предложить следующие. Слабым звеном оказался во время кризиса финансовый сектор. Поэтому необходимы действия по его укреплению. В частности, возможны следующие шаги: 1. Проведение, как и в других странах, анализа слабостей в системе регулирования и изменений в нормативную базу с учетом последних рекомендаций FSB и BIS; 2. Разработка подходов к регулированию макропруденциальных и системных рисков, включая регулирование и механизмы финансового оздоровления или ликвидации небанковских системообразующих финансовых компаний. Для России проблема системных рисков не менее важна, чем для других стран. Чрезмерный кредитный бум в предкризисные годы создавал именно такие риски. 3. Модернизация нормативной базы для развития производных и срочных финансовых инструментов. Это способствует снижению волатильности на финансовых и валютных рынках. Кризис нужно воспринимать как возможность создать в России современный финансовый рынок, научившись на чужих ошибках. Поэтому нужно не запрещать инструменты, действовавшие в других странах, а заранее учитывать чужие ошибки при создании собственной нормативной базы. 4. Консолидация банковского сектора и рыночные механизмы ее стимулирования. 5. Отмена излишнего регулирования текущей деятельности (толщина стекла, размер дверей, контроль за дисциплиной использования наличных средств клиентами банка, хранение всех транзакций в бумажной форме и т.д.) в целях повышения глобальной конкурентоспособности российского банковского сектора. Большинство из перечисленных норм сохранились в России со времен советского монобанка и не имеют никакого отношения к современным методам регулирования операционных рисков. Более того, они заставляют банки нести дополнительные издержки, тем самым подрывая их конкурентоспособность.МЕРЫ ДЛЯ РЕАЛЬНОГО СЕКТОРА Кризис выявил эфемерность того «дефицита кадров», о котором много писали в предкризисные годы. Конечно, в стране есть дефицит кадров определенных квалификаций (и менеджерских, и рабочих), и эту проблему необходимо решать, в том числе за счет образовательной политики. Но на многих предприятиях существует избыточная занятость за счет работников, не соответствующих квалификационным требованиям для своей позиции. Такая ситуация во многих случаях сохранилась еще с конца 1980-х годов. В период бума удержание подобной излишней занятости не составляло проблемы. Но в период кризиса начали работать стимулы повышения эффективности, в том числе и за счет оптимизации занятости. Антикризисная политика в 2009 году в значительной степени заключалась в сохранении существующих рабочих мест. Но в будущем часть сохраненных рабочих мест все равно будет сокращена, поэтому необходимо продумать возможности создания новых рабочих мест (что связано со стимулированием инвестиций и развития малого бизнеса), повышения квалификации для людей, потерявших работу и миграции кадров из неперспективных территорий. Российской «ахиллесовой пятой» остается инфраструктура. Антикризисная политика до сих пор не учитывала возможностей стимулирования спроса и занятости за счет инфраструктурного строительства. Однако простого увеличения средств, затрачиваемых на строительство объектов инфраструктуры, недостаточно. Его эффективность должна быть повышена по двум направлениям: а) четкое понимание приоритетов пространственного развития, б) улучшение соотношения цена/качество строительства, в том числе, за счет более активного использования инструментов частно-государственного партнерства. Эти инструменты должны быть модернизированы таким образом, чтобы они стали более привлекательными для международных финансовых компаний, специализирующихся в структурировании инфраструктурных проектов. Традиционной для России остается тема качества институтов: регуляционной нагрузки на бизнес (включая переход на принципы страхования, а не государственного контроля), таможенного администрирования, коррупции, качества работы судебной системы и государственных органов в целом. Позиции России в международных рейтингах качества институтов в последние годы постоянно ухудшались, и необходимы четкие программы изменения ситуации. На передний план выходят задачи реформирования тех институтов, которые, казалось бы, не имеют прямого отношения к регулированию экономики: милиция, армия и т.д. Важный момент в этой связи – разъяснение непосредственным исполнителям (государственным служащим) целей и задач реформ, и обучение их техническим моментам. Недавнее исследование Всемирного банка и ЦЭФИР («Исследование стимулов по реализации мер в рамках административной реформы») показало, что многие работники регулирующих органов не знают законодательных норм, а знание норм положительно коррелированно с их исполнением.
Основные антикризисные меры
Ксения Юдаева Cтарший советник президента и главный экономист Сбербанка Источник: www.slon.ru |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||